호재라더니… 광주·전남 통합, 놓치면 안 될 3가지 리스크

광주·전남 행정통합 특별법이 지난 13일 국회 행정안전위원회를 통과하면서 ‘전남광주통합특별시’ 출범이 초읽기에 들어갔다. 그러나 주민투표 생략 논란과 재정 특례의 반쪽짜리 우려, 시·도 간 이해 충돌 등 구조적 위험요인이 곳곳에서 드러나면서 ‘속도전 통합’에 대한 우려도 커지고 있다.

전남·광주 통합 특별법은 광주시와 전남도를 통합해 단일 광역자치단체인 전남광주통합특별시(초광역특별자치도)를 설치하는 내용을 골자로 한다. 단체장과 의회는 주민 직선으로 선출하고, 국가사무 일부를 이양해 수도권 일극 체제와 지방소멸 위기에 대응한다는 구상이다. 400여 조문에 이르는 법안에는 재정·산업·교통·교육 특례가 담겼으며, 국회 심사 과정에서 당초 안보다 특례 조항이 늘어났다.

이재명 정부는 광주·전남 통합을 ‘5극 3특’ 국가균형발전 전략의 선도 모델로 규정하고 연간 최대 5조원 수준의 재정 지원 의지를

여러 차례 밝혀왔다. 통합이 현실화될 경우 인구 320만명, GRDP 150조원 규모의 ‘슈퍼 광역단위’가 형성되고, 광주의 AI·모빌리티와 전남의 에너지·농생명·첨단소재 산업이 하나의 벨트로 묶이는 효과가 기대된다. 지역 정치권은 “2월 말 본회의 통과, 7월 출범”을 목표로 사실상 전국 1호 통합 광역지방정부를 기정사실화하는 분위기다.

하지만 절차적 정당성을 둘러싼 논란은 여전히 현재진행형이다. 지방자치법이 통합 시 주민투표 또는 지방의회 의견 청취를 규정하고 있음에도, 이번 통합은 시·도의회 의결에 무게를 두고 주민투표는 사실상 배제된 상태다. 교육·시민단체와 법조계 일각에서는 “주민 알 권리와 참여권을 침해한 위헌적 추진”이라며 헌법소원과 가처분을 예고하는 등 강하게 반발하고 있다. 광주시는 논란을 의식해 주민투표 검토 가능성을 내비쳤지만, 예산 부담과 일정 문제를 이유로 구체적 방안은 내놓지 못하고 있다.

법안 내용 역시 ‘반쪽짜리 특례’라는 비판에서 자유롭지 못하다. 광주·전남이 요구해 온 핵심 31개 특례 중 19개만 반영되고 12개는 빠진 것으로 알려지면서, 시·도 내부에서도 “통합의 실질적 보상이 부족하다”는 불만이 나온다. 특히 통합특별교부금 규모와 배분 기준, 국고보조사업 지방 매칭비 완화 등 재정특례가 추상적 수준에 머물러 시행령과 후속 입법 과정에서 ‘속 빈 강정’이 될 수 있다는 우려가 크다. 통합청사를 광주·무안·동부청사 3청사 체제로 운영하되 주된 사무소를 전남에 두는 방안이 거론되면서, 광주 중심 쏠림과 전남 도서·농어촌 소외를 둘러싼 잠재적 갈등도 예고된다.

통합이 가져올 변화는 기회와 위험을 동시에 내포하고 있다. 경제·산업 측면에서는 남부권 반도체·에너지·AI 벨트를 하나의 전략으로 묶어 대형 국책사업과 공공기관 유치에 유리한 체급을 갖게 되는 반면, 투자가 광주 도심과 일부 거점 도시로 집중되면서 도서·농어촌의 ‘빨대 효과’가 심화될 가능성이 지적된다. 정치·행정 측면에서도 단일 단체장과 의회 출범으로 중앙과의 협상력이 높아지는 대신, 선거구 조정과 권한 재배분을 둘러싼 정치권·관료집단의 이해 충돌이 불가피하다.

생활 현장에서 체감되는 변화 역시 양면을 지닌다. 광역 교통·의료·교육 체계 일원화는 주민 편의와 행정 효율성을 높일 수 있지만, 40년간 분리돼 온 조직과 시스템을 단기간에 합치는 과정에서 행정 혼선과 초기 비용 부담이 불가피하다. 부동산 시장에서는 통합특별시 출범과 인프라 투자 기대가 광주 아파트 시장의 ‘대형 호재’로 거론되는 한편, 정책이 뒷받침되지 않을 경우 선반영된 기대감이 실망 매물로 되돌아올 수 있다는 경고도 이어진다.

전문가들은 이제 쟁점을 “통합을 할 것인가 말 것인가”에서 “어떻게, 누구를 위해 할 것인가”로 옮겨야 한다고 입을 모은다. 주민투표 여부와 별개로 공론화위원회·숙의형 시민회의 등 제도적 참여 채널을 확보해 절차적 정당성을 보완하고, 통합특별교부금·세제혜택·규제완화 등 재정·제도 특례를 구체화하는 후속 입법이 뒷받침되지 않으면 통합은 ‘간판만 바뀐 광역연합’에 그칠 수 있다는 지적이다.

광주·전남 행정통합은 5·18 묘역에서의 공동선언 이후 한 달여 만에 국회 상임위라는 제도적 문턱을 넘어섰다. 그러나 속도전이 불러온 절차·내용의 빈틈을 메우지 못한다면, ‘전남광주통합특별시’라는 이름은 지역 도약의 깃발이 아니라 새로운 갈등의 상징이 될 수도 있다. 통합의 진짜 시작점은 국회 본회의가 아니라, 시민이 동의할 수 있는 설계도를 얼마나 촘촘히 그려내느냐에 달려 있다는 점에서 정치권과 행정의 책임이 무겁다.